En sömlös upplevelse mellan olika operatörer, transportslag, regioner och städer på en och samma biljett har gjort resandet med kollektivtrafiken i Norge till ett attraktivt alternativ till bilen. Historien om Entur som statligt bolag är en redogörelse om digital transformation och kontinuerlig leverans av mervärde till resenärer genom att ta kontrollen över utvecklingen av en nationell digital plattform för kollektivtrafikresande och mobilitetstjänster. Genom att erbjuda en enhetlig lösning för multimodalt resande som en tjänst (Mobility-as-a-Service), kan buss-tågoperatörer, kollektivtrafikbolag och mobilitetstjänstleverantörer nyttja samma lösning och erbjuda resenärer ett sömlöst resande och biljetthantering mellan transportslagen. Det internationella erkännandet och intresset som Entur erhållit är en berättelse om ett nytt digitalt tjänsteutvecklingsparadigm inom offentlig verksamhet.
Bakgrund
Artikeln bygger på en intervju med Hanne Nettum Breivik som är direktör för marknad och mobilitet, och varit projektledare projektledare för det Nationella Reseplaneringsprojektet – NRP (Nasjonalt Reiseplanlegging) på det statligt ägda bolaget Entur AS (aktiebolag). Entur ansvarar för att tillhandahålla en nationell digital plattform som samlar all information och hantering av tidtabeller, hållplatser, biljettpriser, biljettförsäljning, realtidsdata, positionering av transportslag med mera. Den digitala plattformen fungerar som ett enhetligt systemstöd som används av ett 60-tal buss- och tågoperatörer, kollektivtrafikbolag och företag som erbjuder mobilitetstjänster. Tack vare den nationella plattformen behöver inte transportoperatörer tillhandahålla egna system och integrationslösningar mellan städer, regioner och i vissa fall resor över nationsgränserna (Sverige-Norge). Samferdselsdepartementet (SD) – Norges motsvarighet till svenska transport- och infrastrukturdepartementet, på uppdrag av dåvarande regering, initierade avregleringen av norska järnvägssektorn med målsättningen att göra kollektivresandet mer attraktivt genom att möjliggöra en enhetlig systemlösning för multimodal reseplanering och biljetthantering.
Nationell Reseplanering
Den ursprungliga planen var att tågoperatörer och kollektivtrafikbolag skulle nyttja helhetslösningar för reseplanering och biljetthantering som fanns på marknaden. Enligt Nettum Breivik uppskattades NRP projektet ursprungligen ta 6-8 månader för att samla nationell rese- och biljettinformation i en ny databas till systemlösningen som skulle anförskaffas. Vid tidpunkten för projektuppstarten – 2014, genomfördes en systemarkitekturgenomgång för att bedöma lämpligheten att bygga vidare på helhetslösningar som fanns på marknaden. Granskningen identifierade att arkitekturen i systemen inte var lämpliga för vidareutveckling då den ansågs förlegade och skulle utgöra hinder för att infria de ambitionsnivåer som NRP projektet ville uppnå. Ett annat hinder var att data från existerande systemlösning var lagrad i en nationell datastandard som visade sig svår att vidareutveckla och harmonisera med EU-standarden NeTEx för kollektivtrafikresande. Dessutom var tidigare erfarenheter från myndigheter och regioner i Norge att systemleverantörer av standardiserade reseplaneringslösningar inte prioriterade deras behov av anpassningar för norska förhållanden och att det tog lång tid innan de realiserades. Som exempel lyfter Nettum Breivik diskussionen med en större systemleverantör, som flera regioner nyttjade för reseplanering, och hur de inte kunde erbjuda ett estimat när NeTEx standarden kunde stödjas. Under möten med flera olika systemleverantörer för att utvärdera de olika förslagen på helhetslösningar var även NRP:s nya tekniska projektledare och systemarkitekt. Slutsatsen av utvärderingen var att ingen av leverantörerna presenterade en tillräckligt god lösning som kunde infria de uppsatta kraven och övergripande projektmålsättning. Kraven som listades upp var bland annat genomförande av snabba anpassningar efter användarnas resebehov, stöd för öppna EU-standarder, skalbar systemarkitektur.
Diskvalificeringen av systemleverantörernas lösningar innebar att den ursprungliga planen inte längre var hållbar. Det enda kvarstående alternativet ansågs vara att fokusera på egenutveckling baserat på öppen källkodskomponenter och standarder, utan avtal och specificerat slutdatum. När detta presenterades för projektstyrelsen, var det svårt att övertyga ansvariga om att den nya planen inte innefattade något slutdatum, SLA:er (Service Agreement Level), fast budget och avtal med leverantörer som kunde ställas till svars. Nettum Breivik berättar att mycket tid fick läggas på att förklara att digital tjänsteutveckling är ett kontinuerligt utvecklingsarbete för att leverera mervärde till slutanvändare, och överensstämmer dåligt med statlig projektstyrningsmodell som ställer krav på fasta kostnader samt ett tydligt start- och slutdatum.
Digitala tjänster blir per definitionen aldrig färdiga. Men när man igångsatt ett projekt i statlig regi, önskar man ett startdatum, ett slutdatum och en fast kostnad.
För att visa beslutsfattare att egenutvecklad digital plattform baserad på öppen källkod och standard var genomförbart, tog man fram en körbar prototyp med nationell reseinformation på sex månader. En viktig del av den snabba utvecklingen var vidareutnyttjande av befintliga öppna källkodskomponenter till en skalbar systemarkitektur som var möjligt att bygga vidare på. Bland annat återanvändes ett användargränssnitt (front-end) som utvecklats i Finland för reseplanering. Bedriften att utveckla en ny digital plattform på relativt kort tid medförde att NRP projektet fick klartecken från beslutsfattare att bygga vidare på lösningen utan fast slutdatum och kostnad.
Till en början byggdes plattformen av inhyrd personal eftersom Entur som organisation inte var etablerad vid projektuppstarten. Nettum Breivik, som vid tillfället var anställd i Ruter innan hon började i Entur 2017. Statens Vegvesen som initialt ansvarade för projektet lånade in henne som projektledare och myndigheten kontrakterade personal via ramavtal. När Entur skapades, fusionerades den dåvarande delen av NSB som ansvarade för biljettförsäljningen med sina 400 anställda och försäljningskontor, ihop med utvecklingsteamet med 15 personer för NRP projektet 2017. Hon beskriver det som en intressant blandning av personer, men även en fördel när ansvaret samlas under ett och samma tak; då reseplanering är första steget i processen av biljettförsäljning. Sammanslagningen har medfört synergieffekter genom att Entur ansvarar för hela processen, bland annat den uppenbara effektiviseringsfördelen att existerande och nyetablerade transportoperatörer inte behöver skapa egna biljettlösningar, tillhandahålla egen personal och biljettförsäljningskontor (finns vid de fem största stationerna).
Inkrementell utveckling – nyckeln till digital transformation
Idag är Entur ambassadör för hur öppen källkod och standarder används inom offentliga organisationer och spridit sig långt utanför den norska kollektivtrafiksektorn. Bland annat beskriver Google hur Entur nyttjar deras molnplattform för nationellt kollektivtrafikresande. Flera forskningsartiklar är på gång – några har redan publicerats, om hur öppen källkod och standarder används på Entur för att skapa en digital plattform för multimodalt resande. För att hushålla med resurser behöver den snabba interna iterativa utvecklingsprocessen balanseras mot att nyttja existerande öppen källkodskomponenter. Exempel på där Entur investerat mycket tid och resurser i ett existerande öppen källkodsprojekt är OpenTripPlaner, som sköter reseplanering och är en central komponent i NRP projektet.
Enturs generaldirektör förespråkar inkrementell tjänsteutveckling och har delegerat ansvaret till utvecklingsteamen att prioritera arbetet. Tillit från ledningen nedåt i organisationen är betydelsefull för att bemyndiga de idag 21 olika utvecklingsteamen. Produktägare för de olika teamen ansvarar för att prioritera arbetet. Det finns ingen interndebitering eller strukturella hinder för enskilda team att koordinera och samarbeta med varandra. Däremot krävs det att produktutvecklingscheferna kommunicerar och får godkännande från ledningen vid utvecklingsarbete som involverar flera team; det är alltid en balans mellan snabbrörlighet och att involvera högre chefer i beslutsprocessen. Enligt Nettum Breivik är den inkrementella tvärorganisationella utvecklingen mellan teamen nyckeln för att kontinuerligt leverera mervärde till slutanvändarna.
En annan fördel med den inkrementella utvecklingen baserat på tillit, är att låta utvecklarna och teamen själva avgöra och utforska hur eventuell ny teknologi kan bidra till värdeskapande. Exempelvis genom att utforska ny teknologi eller pröva öppen källkodskomponenter vilket inte går att planera i förväg och begära budget för, eftersom då har redan tillfället gått förlorat. Problem med statliga budgetar är att de läggs per departement och myndighet, medan digitala tjänster sträcker sig över flera departement, sektorer och skapar horisontellt mervärde genom synergier och koordinering. Den statliga budgetprocessen och styrningsmodellen är inte kompatibel med digital tjänsteutveckling eftersom den inte kan hantera att medel spenderas inom ett område men skapar mervärde inom ett annat, även om det gynnar den övergripande målsättningen.
Statliga budgetprocesser och detaljplanering om vad som skall göras flera år i förväg passar dåligt med digital utveckling.
Nettum Breivik betonar att offentlig sektor borde bli bättre på att definiera minimal viable product (MVP) och kontinuerlig leverans, eftersom värdeskapande är en ständigt pågående process. Om något skulle bli 100 procent klart är det troligen obsolet och irrelevant vid lansering, framför allt när det gäller digital tjänsteutveckling. Det behöver inte betyda att man behöver tumma på kvalitet eller säkerhet om det är en prioritering.
Erfarenheter från NRP projektet hon vill föra vidare är att bryta ner komplexitet och större use-case över flera team som arbetar horisontellt med fokus på slutanvändaren med tydligt definierade MVP:er. Istället för att fördela arbetet på olika avdelningar och verksamhetsområden med egna processer, vilket skapar hinder för att kontinuerligt leverera mervärde. En annan lärdom är vikten av att tydligare kommunicera till icke tekniskt kunniga beslutsfattare vad teamen gör och hur det bidrar till att nå den övergripande målsättningen. Efter omstarten av NRP projektet tog det tid och resurser att från grunden bygga en helt ny digital plattform. Nettum Breivik beskriver det som en mödosam och tidskrävande process att förklara för beslutsfattare från myndigheter och departement, om vad det innebär att bygga en skalbar systemarkitektur och digital plattform från grunden som kan förverkliga målsättningen att möjliggöra sömlöst nationellt kollektivresande.
Det var ett episkt möte [med departementet] när min kollega sa att ni behöver skicka någon med bättre kompetens nästa gång. Men det ligger också på oss att försöka beskriva utvecklingsarbetet och vad som sker under ytan.
På frågan om egenutvecklingen har varit en besparing mot att upphandla en standardiserad helhetslösning har hon inget underlag eftersom inga systemleverantörer kunde erbjuda en tillräckligt god lösning som motsvarade Enturs ambitionsnivå. Hon poängterar att Entur har skaffat sig flexibilitet och anpassningsbarhet att hålla jämna steg med nya mobilitetstjänster och att snabbt kunna erbjuda nya lösningar som motsvarar resenärernas förväntningar. Det kostar att erbjuda en lösning som ansvarar för hela resan över regiongränser med flera transportslag och bolag på en och samma biljett. Nettum Breivik ser erkännanden från kollektivtrafikssektorn och från forskare som vill studera Enturs digitala tjänsteutveckling som ett kvitto på att projektet skapat något unikt och vill kopiera det för egen del. Avslutningsvis hade hon gärna sett mer draghjälp – speciellt från nordiskt håll, i utvecklingen av en digitala plattform baserad på europeiska öppna standarder. Speciellt i syfte att erbjuda ett konkurrenskraftigt lösning som sträcker sig över nationsgränser och som kan vara ett alternativ till flygresor. Men hon hoppas att Entur kan kapitalisera på kommande nordiska initiativ som fokuserar på att vidareutnyttja och bygga vidare på öppen källkodslösningar som använts i projektet.
Skulle man kunna samla nordisk kollektivtrafik data på samma öppna standard skulle det möjliggöra nordiska reseplaneringstjänster och erbjuda resenärer möjligheten att resa enkelt över nationsgränserna.
Sammanfattning
Genomförandet av NRP projektet visar på hur inkrementell utveckling och kontroll över ett verksamhetskritiskt systemstöd varit viktiga faktorer för att utveckla en digital plattform för kollektivtrafikresande och mobiltjänster i Norge. Mer specifikt har beslutet att bygga plattformen på öppna standarder (NeTex/SIRI) och vidareutnyttjandet av öppen källkodskomponenter och lösningar har varit avgörande för att uppnå projektets ambitionsnivå. Delegeringen av ansvaret till teamen att självorganisera horisontellt i verksamheten, har bidragit till snabbrörlighet och formbara organisationsstrukturer som visat sig betydelsefull för att utforska ny teknologi, mjukvarukomponenter och implementera det i utvecklingsarbetet.
En förklaring till snabbrörligheten i utvecklingsarbetet beror på transparens och tillit som är centralt i öppen källkodsprojekt, där deltagarna snabbt ger varandra feedback och samarbetar kollaborativt för att lösa problem och hjälpa varandra. Denna interaktion med öppna källkod communityn bidrar också till att skapa motiverade medarbetare, programkod av hög kvalitet, påskyndar inlärning, delande av kunskap och resurser över organisationsgränserna som är svårt att uppnå med kontraktuella avtal med en systemleverantör. Nästa artikel kommer i mer detalj att utforska hur öppen källkod och standarder varit centralt i utvecklingen av Enturs digitala plattform med NRP:s tekniska projektledare och systemarkitekt.
Framgången med NRP projektet gällande kontinuerlig leverans av mervärde har varit betydelsefullt för att möjliggöra en nationell digital plattform för kollektivtrafikresande och mobiltjänster. I sin nya roll på Statens Vegvesen kommer hon vara del av ett program direkt under den nya generaldirektören, för att föra vidare den digitala tjänsteutvecklingsfilosofin och möjliggöra förändring på en större myndighet som anklagats för att vara gammaldags, tungrodd och byråkratisk.
Innehållet är skapat av Clear Byte och är licensierad under Creative Commons Erkännande-IckeKommersiell-DelaLika 4.0 Internationell licens.